国家数字基建计划启动，打造我国数字化未来

数字基建，引领智能时代

　　 1月7日消息，国家发展改革委、国家数据局及工业和信息化部于昨日发布了2024年12月31日联合发布的《国家数据基础设施建设指引》（以下简称《指引》）。

　　 《指南》将促进数据基础设施的发展，推动建立横向连接、纵向贯通、协调有序的国家数据基础设施总体布局。这表明我国即将启动新一轮以数据为核心的数字基础设施规划，相应的建设进程也将加快。

　　 文件描绘了“汇通海量数据、惠及千行百业、慧见数字未来”的美好愿景，并对推进路径作出具体规划。根据文件内容，预计到2029年，国家数据基础设施主体结构将基本建成，初步形成横向联通、纵向贯通、协调有力的基本格局。同时，国家数据基础设施建设和运营的体制机制也将基本建立。 这一目标的设定展现了国家对于数字化转型的坚定决心。随着大数据时代的到来，建设高效的数据基础设施不仅是推动各行各业发展的关键，也是确保国家在国际竞争中占据优势地位的重要手段。从长远来看，这不仅能够促进经济的高质量发展，还能提升社会治理的智能化水平。然而，在推进过程中，如何平衡数据安全与开放利用之间的关系，将是需要重点关注的问题。只有解决好这些问题，才能真正实现文件中提出的美好愿景。

　　 国家数据局数字科技和基础设施建设司副司长李建国表示，构建国家数据基础设施是一个长期且复杂的任务，《指引》为此设定了三个阶段的目标以推动这项工作的进展。

　　 第一阶段，到2026年，预计用2—3年左右的时间，进行数据基础设施技术路线的试点测试，支持部分地区、行业和领域率先尝试，增加解决方案的多样性；同时将完成国家数据基础设施建设的整体规划。

　　 第二阶段，到2028年，我们将建立一套支持大规模数据流通和互联互通的数据基础设施，基本形成跨越层级、地域、系统、部门和行业的数据可信流通利用体系，实现全国主要城市的基本覆盖。

　　 第三阶段，到2029年，国家数据基础设施的主要框架将基本完成构建，初步形成横向连接、纵向贯通且协调有序的国家数据基础设施总体布局，国家数据基础设施的建设与运营机制也将基本确立。

　　 除了国家数据基础设施建设的概念内涵和发展愿景外，《指引》还明确了其总体功能、总体架构、重点方向、算力底座等重要内容。

　　 国家数据局副局长沈竹林指出，《指引》明确了各行业、区域及企业在国家数据基础设施中的角色定位，并针对数据流通利用、算力基础、网络支持以及安全保障等方面提出了具体的建设要求。这为各地区、行业和领域根据实际情况，有针对性地推进数据基础设施建设提供了明确的方向。

　　 他还表示，2023年我国数据产业规模达到2万亿元，全国数据企业超过19万家。这一数据产业的蓬勃发展，不仅反映了数字化转型的加速推进，也意味着行业内部需要更加紧密的合作与资源整合。为了进一步推动数据产业的发展，必须加强产业链上下游的协同效应，通过技术创新和模式优化来降低企业的运营成本。同时，政府和企业应共同努力，创造更加开放和包容的市场环境，促进数据要素的自由流动，从而实现行业的可持续发展。 这种发展趋势既带来了前所未有的机遇，也伴随着挑战。如何在保护数据安全和个人隐私的前提下，最大化地发挥数据的价值，是当前亟待解决的问题。此外，还需警惕行业内的无序竞争，避免资源浪费，确保数据产业健康稳定地向前迈进。

　　 此外，国家数据基础设施还将带动数据流通利用以及网络、算力、安全等设施的建设和升级，促进社会有效投资。据业界初步估算，数据基础设施每年将吸引直接投资约 4000 亿元，带动未来五年投资规模约 2 万亿元。国家数据局将继续支持技术先行先试，建立健全激励机制，加大各类资金支持力度，推进国家数据基础设施建设。

　　 纵观人类经济发展历程，每次产业革命都会催生新的基础设施。在农业经济时代，基础设施主要是农田水利设施。而在工业经济时代，公路、铁路、港口、机场和电力系统等成为关键基础设施。如今，在数字经济时代，网络设施、算力设施、应用设施等构成了数字基础设施。当前，数据已成为关键生产要素，推动新技术和经济范式的革新，改变了产业发展模式，促使数字基础设施向数据基础设施演进。建设并运营国家数据基础设施，进一步促进数据“供得出、流得动、用得好、保安全”，对支持数据基础制度的实施、构建全国一体化数据市场以及培育新型生产力至关重要。国家数据基础设施旨在从数据要素价值释放的角度出发，为社会提供数据采集、汇聚、传输、处理、流通、使用、运营及安全保障等服务，是一个集硬件、软件、模型算法、标准规范和机制设计为一体的综合性平台。国家数据基础设施在国家层面统筹规划下，由区域、行业、企业等各类数据基础设施共同组成。网络设施和算力设施与国家数据基础设施紧密相连，并通过持续升级，不断提升数据的流通和利用效率。

　　 （一）主要目标

　　 国家数据基础设施作为数据基础制度和技术落地的重要载体，在数据流通利用方面，已经建成了支持全国一体化数据市场、确保数据安全自由流通的流通利用设施。这一体系形成了协同联动、规模流通、高效利用、规范可信的数据流通利用公共服务体系。在算力底座方面，国家构建了多元异构、高效调度、智能随需、绿色安全的高质量算力供给体系。在网络支撑方面，我们构建了一套泛在灵活接入、高速可靠传输、动态弹性调度的数据高速传输网络。在安全方面，国家还构建了整体、动态、内生的安全防护体系。在应用方面，这些基础设施不仅支持传统行业的转型升级，还为人工智能等新兴产业的发展提供了强大的动力。总体上，这一系列举措正逐步实现“汇通海量数据、惠及千行百业、慧见数字未来”的美好愿景。 这一系列措施无疑是我国数字化转型过程中的重要里程碑。它不仅提升了数据处理与应用的能力，也极大地促进了各行业的创新与发展。通过构建如此全面且先进的数据基础设施，我国正在为未来的数字经济打下坚实的基础。同时，这也标志着我们在保障数据安全和推动数据开放共享方面迈出了坚实的一步，这对于提升国家竞争力具有重要意义。

　　 （二）推进路径

　　 当前，我国的数据基础设施正处于初步建设阶段，针对流通利用的各种业务场景，各地、各行业、各领域积极探索并形成了多种有针对性的技术方案和解决路径，并且这些方案正在不断发展和完善之中。在推进技术设施化的进程中，要充分发挥有为政府和有效市场的双重作用，坚持自上而下的规划布局与自下而上的探索实践相结合，鼓励大胆创新，支持先行先试，加快技术整合，推动技术的大规模部署和系统化应用，从而为构建高速互联、高效调度、开放普惠、安全可靠的数据基础设施打下坚实的基础。预计从2024年至2026年，在大约2到3年的时间里，我们将围绕重要行业领域和典型应用场景，进行数据基础设施技术路线的试点试验，支持部分地区、行业、领域先行先试，以丰富解决方案的供给。同时，制定统一的目录标识、统一的身份登记、统一的接口要求等标准规范，为数据基础设施的互联互通提供技术保障。在此期间，我们还将完成国家数据基础设施建设的顶层设计，明确其技术路线和实施路径。预计到2027年至2028年，我们将建成支持大规模数据流通、互联互通的数据基础设施，使数网和数算相关设施充分融合，基本形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的规模化数据可信流通利用格局，实现全国大中型城市的全面覆盖。

　　 到2029年，基本完成国家数据基础设施主体架构的建设，初步形成横向互联、纵向贯通、协调有序的国家数据基础设施总体布局，构建起协同高效、规模流通、合理利用、规范可信的数据流通利用体系，共同营造数据基础设施技术和产业的良好生态环境，国家数据基础设施的建设和运营机制基本确立。

　　 数字中国、数字经济和数字社会的建设对数据资源化、要素化和价值化提出了要求。国家数据基础设施致力于构建一个可信赖的流通环境、高效的调度机制、高速的互联互通以及安全可靠的能力体系，从而不断推动各行业的数据融合与智能化发展。

　　 （一）数据可信流通是构建开放普惠的数据流通国家数据基础设施的关键环节，旨在营造低成本、高效率且可信赖的流通环境，使人们、物品、平台及智能体能够便捷接入。在此基础上，确保数据遵循统一目录标识、统一身份登记和统一接口要求，从而实现在不同组织与行业间的安全有序流动，精准对接数据需求。该基础设施特别适用于电子商务、金融支付、跨境物流、航运贸易、绿色低碳以及气象服务等典型应用场景，促进数据应用的创新融合，并严格遵守相关法律法规、社会伦理和个人隐私保护的要求。

　　 （二）高效算力供给：多样化的异构算力协同在资源分散、地理位置不同以及动态变化的情况下，为大规模计算任务的统一调度和任务协同带来了挑战。针对“东数西算”等场景中对跨区域异构算力的调度需求，需要构建一种能够统筹多种异构算力的调度能力，推动算力和网络的有效结合，实现算力资源之间的无缝对接与协同计算，提高整体计算效率和资源利用率，从而实现最优的算力配置与动态调整。

　　 （三）数据高速传输：高效弹性的数据传输网络高效弹性的传输网络可为数字金融、智慧医疗、交通物流、大模型训练和推理等核心场景数据传输流动提供高速稳定服务。国家数据基础设施在高效弹性传输网络的支撑下，能够显著提升数据交换性能，降低数据传输成本，为数据大规模共享流通提供高质量通道。

　　 （四）全程安全可控：动态全面的安全保障数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营等多样化活动，涉及多方主体、多个环节，需要在开放环境下对数据进行整体、动态保护。国家数据基础设施需要构建标准化、多层次、全方位的安全防护体系，推动安全防护从静态保护转向动态保护，从边界安全转向内生安全，从封闭环境下的保护转向开放环境下的保护，形成贯穿数据全生命周期各环节的动态安全防护能力，系统保障与数据基础设施相关的网络、算力、数据、应用安全。

　　 （一）技术架构

　　 国家数据基础设施具备数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全八大能力。在数据采集方面，支持通过传感器、业务系统等手段收集相关信息。在数据汇聚方面，通过标识编码解析、数据目录等工具，实现数据高效接入、合理分类，并促进数据广泛汇聚、存储和发布。在数据传输方面，支持节点即时组网、数据高效传输。在数据加工方面，为参与者提供高效便捷、安全可靠的数据清洗、计算服务，建立数据质量控制和评估机制，提升数据处理效率。在数据流通方面，通过数据分类分级策略实现共享、交易等功能，为不同行业、不同地区、不同机构提供可信流通环境。在数据利用方面，为数据应用方提供数据分析、数据可视化等能力，进一步降低数据应用门槛。在数据运营方面，提供数据登记、监督管理、数据认证、合规保障等功能，有效支撑全国一体化数据市场的有序运行。在数据安全方面，提供动态全过程数据安全保障，包括防窃取、防泄露、防滥用、防破坏等措施。在赋能方面，促进数据多场景应用、跨主体复用，赋能工业制造、现代农业、跨境数字货币、数字金融、智慧医疗、智慧交通、跨境物流、航运贸易、绿色低碳等行业领域。

　　 其中，数据流通利用设施是国家数据基础设施的重要组成部分，为跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务数据流通利用提供安全可信环境，包括可信数据空间、数场、数据元件、数联网、区块链网络、隐私保护计算平台等技术设施。网络设施、算力设施适应数据价值释放需要，向数据高速传输、算力高效供给方向升级发展。安全保障体系是国家数据基础设施安全可靠运行的保障，包括监测预警、信息通报、应急处置等相关制度、能力和队伍建设。

　　 （二）主要构成

　　 国家数据基础设施主要由行业数据基础设施和区域数据基础设施构成，并且企业数据基础设施也是其中的重要组成部分。企业数据基础设施指的是用于支持企业生产、运营、管理的数据平台，包括数据采集、存储、处理、管理相关的软硬件系统，以及通过企业内部整合与协同关联形成的数据服务平台。行业数据基础设施则是服务于特定行业的各类企业、用户及其利益相关者，实现数据资源化、要素化和价值化的一系列设施，包括行业数据流通交易平台、行业数据汇聚平台和行业数据公共服务平台等。而区域数据基础设施则覆盖某个特定区域，服务于该区域内的企业和用户，旨在实现数据资源化、要素化和价值化，主要包括数据汇聚平台、数据资源管理服务平台、公共数据开放平台和公共数据运营平台等。 国家在此基础上进一步组织建设了基于统一目录标识、统一身份登记和统一接口要求的数据流通利用设施底座，搭建了数据流通利用设施管理平台，并建设了数据产权登记、公共数据运营、数据资源管理、数据流通交易和算力资源监测调度等基础公共服务平台。这些设施彼此之间相互连通、协同运作，共同推动国家数据基础设施的发展。 这样的架构不仅有助于提高数据的利用效率，还能够确保数据的安全性和隐私保护。通过构建统一的数据流通利用设施底座，可以有效解决数据孤岛问题，促进跨行业、跨区域的数据共享和合作。同时，也应关注如何平衡数据开放与安全之间的关系，在确保数据安全的前提下，充分发挥数据的价值，从而推动经济和社会的高质量发展。

　　 （一）建设数据流通利用设施底座按照统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求，建设数据流通利用设施底座。建立覆盖政府、行业、企业等主体及国家、省、市、县等层级的全国一体化的分布式数据目录，形成全国数据“一本账”，支撑跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据有序流通和共享应用。建立全国一体化的分布式数字身份体系，规范身份标识生成、身份注册和认证机制。建立统一的数据资产凭证、交易凭证结构、生成与验证机制，支持利用区块链、加密技术、智能合约等手段提高凭证的可溯性和信任性。构建标准化、规范化的交互接口，实现数据基础设施的互联互通。建设数据泛在接入体系，支持数据资源、参与主体、第三方服务更大规模接入。建立与 IPv6 等网络标识兼容的数据标识体系。建立数据目录分类分级管理机制，加强数据分类管理和分级保护。

　　 （二）建设数据高效供给体系

　　 在数据标注行业的生态构建、能力提升和应用场景等方面率先探索。整合公共数据资源，主动开放的企业数据和个人数据，以及各类高质量数据集，形成统一的社会数据资源开放目录。研究并制定高质量数据集建设的相关标准，涵盖从数据生成、注解定义到数据管理的全过程，以确保数据标注的准确性及数据模型的专业性。制定高质量的数据标注与交付规则，提高训练数据的质量。支持农业、工业、交通、金融、自然资源、卫生健康、教育、科技、民航、气象等行业的高质量数据集建设。因地制宜地推进公共数据运营平台的集约化、标准化建设，以实现公共数据的规模化和常态化供给。推动数据资源管理服务平台之间的互联互通，完善平台标准，促进平台间的互操作，实现全国范围内数据资源的跨领域、跨层级、跨区域流通利用。构建一个集数据采集、存储、清洗、标注、管理和应用于一体的综合数据基础通用工具平台，提升数据加工效率，保障数据质量。鼓励各地积极建设政务服务大模型，推动政务服务向智能化方向发展。

　　 （三）建设数据可信流通体系

　　 建立高效便利可信的数据流通机制，促进数据大规模、低成本、安全自由流通。支持建设企业可信数据空间、行业可信数据空间、城市可信数据空间，探索建设个人可信数据空间、跨境可信数据空间。支持基础好、有条件、意愿强的行业和城市，先行先试数场建设。鼓励行业、地方积极探索建设区块链网络、隐私保护计算平台等新技术设施。支持因地制宜，探索数联网、数据元件等数据流通利用设施建设。支持建设数据流通交易公共服务平台。支持探索建设数据跨境流动基础设施。建立数据流通准入标准规则，鼓励探索数据流通安全保障技术、标准、方案。

　　 （四）建设数据便捷交付体系

　　 强化数据交易市场体系规划，合理布局数据交易场所。支持数据交易市场的创新发展，倡导各类数据进入市场交易。建设高效集中的数据传输基础设施，以支持场内集中交易和场外分散交易，提供低成本、高效率且可靠的数据传输环境。推动各类数据交易所和平台之间的互联互通。推动数据价值评估、数据集匹配推荐、数据产品差异化分析等技术革新，实现供需精准对接和便捷传输。鼓励各地区提升数据加工、测试、模型验证、安全实验等社会服务的能力，形成产学研用一体化的服务圈。

　　 （五）建设行业数据应用体系

　　 强化场景引导，构建面向工业制造、现代农业、数字金融、智慧医疗、智慧交通、跨境物流、航运贸易、公共卫生、绿色低碳、气象服务、数字文化等关键行业的数据应用体系，充分发挥企业的主导作用，推动行业数据应用的创新发展。培养基于数据要素的新产品和新服务，促进数据在多场景中的应用和跨主体的复用，实现知识传播与价值提升。

　　 （一）推进算力资源科学布局

　　 加快推动通用算力、智能算力、超级算力等多元异构算力的绿色发展、有机协同。促进各类新增算力向国家枢纽节点集聚，强化枢纽节点作为国家算力高地的地位。为实现这一目标，应加快建设全国一体化算力网络监测调度平台。此外，探索采用存算分离架构来构建新型智能计算中心和新材料数据中心，这将有助于提高能效和资源利用效率。 从当前的技术发展趋势来看，多元异构算力的协同发展是大势所趋。通过加强枢纽节点的建设和优化，可以更好地整合和调配全国范围内的算力资源，从而提升整体效能。同时，推进存算分离架构的应用，不仅能够增强系统的灵活性和扩展性，还有助于降低能耗，进一步推动绿色低碳发展。未来，随着技术的进步和应用的深化，我们有理由相信，在国家政策的支持下，中国在算力基础设施建设方面将取得更大的突破。

　　 （二）推进东中西部算力协同

　　 增强新兴网络技术的应用与创新，优化网络计费模式，减少东西部之间的数据传输费用，推动东部地区中高时延业务向西部迁移。推进算力的互联互通，建立多级算力调度策略引擎，实现跨平台、跨层级、跨区域的算力资源混合部署及统一调度，提高算力资源的有效对接，提升数据的汇集、处理、流通和交易效率。推动国家枢纽节点与需求地之间的400G/800G高速全光连接，引导电信运营商等提升“公共传输通道”的效能，推进算力与网络的深度融合。

　　 （三）加速算力与数据、算法的深度融合，持续扩大数算产业生态圈，助力构建具备国际竞争力的数字产业集群。促进行业数据与算力的协同效应，确保数据的安全流通，增强数据处理能力和管理水平。完善算法开发和应用机制，大力开展大模型创新算法及相关核心技术的研究，提高数据分析效能，减少大模型计算所需的算力消耗。

　　 （四）推动算力与绿色电力的结合，以促进“瓦特”产业向“比特”产业的转型，增强枢纽节点与非枢纽节点之间的协作，鼓励绿电资源丰富的非枢纽节点加入全国一体化算力网络建设。强化大型风电光伏基地与算力枢纽节点的互动，使绿色电力转化为绿色算力。积极促进风光绿电的使用，助力实现碳达峰和碳中和目标。支持采用“源网荷储”等新型电力系统模式。提升数据中心的智慧能源管理水平，进行数据中心用能监测分析与负荷预测，提高数据中心电力系统的整体运行效率。探索新的绿电直供模式，逐步开展绿电和绿证交易。

　　 （五）推进算力发展与安全保障协同，共同建设国家算力网基础安全服务保障平台，以实现一体化的安全保障服务能力。应积极打造网络和数据安全攻防演习靶场，推动国家枢纽节点地区定期开展网络和数据安全攻防演习。同时，建设算力网安全应用技术试验场，进一步提升整体安全水平。强化国家枢纽节点的自主防护能力，通过统一应急处置、统一安全监测和统一运行监控，确保形成全生命周期的安全管控措施。 这一举措不仅有助于提高我国算力网的整体安全性，还能有效增强各节点的防御能力和响应速度，从而更好地应对日益复杂的网络安全威胁。在当前数字化转型的大背景下，这样的建设显得尤为重要，它标志着我国在网络空间治理方面迈出了坚实的一步。

　　 构建高速数据传输网络，以实现各类终端、平台及专用网络间的数据高效灵活传输与互联互通，解决当前数据传输能力不足、成本较高及难以互联的问题。该网络将支持电信运营商、相关科研机构以及国家重大科技基础设施，结合虚拟化组网、网络协议创新和智能化任务调度等云网融合技术，形成快速组网和数据交换的能力，同时提供面向数据传输任务的弹性带宽和多维度计费服务。

　　 促进传统网络设施的优化升级，逐步有序地推进5G网络向5G-A的演进，并全面开展6G网络技术的研发创新。在东中西部地区合理规划国际通信出入口局，加速拓展国际海缆和陆缆的信息通道。构建具有时延确定、带宽稳定及传输质量可靠的确定性网络。布局涵盖天地一体化的卫星互联网系统。

　　 国家数据基础设施安全保障体系建设重点是构建多层次、全方位、立体化的国家数据基础设施安全保障框架，贯穿数据生命周期全流程，帮助各参与方提升数据安全保障能力，确保数据的可信性、完整性和安全性。

　　 在国家数据基础设施保障层面，确保可信接入、安全互联、跨域管理及全栈防护等安全管理措施的实施，构建网络安全风险与威胁的动态监测、实时预警、全面分析、协同处理、跨域追踪及态势感知能力，提供针对芯片、软件、硬件、协议等内置后门及漏洞的安全防御能力。强化对合作伙伴、运维人员、平台用户等内部数据安全风险的防控措施。提升对外部威胁如入侵渗透、拒绝服务、数据窃取、勒索攻击等事件的应急响应能力。

　　 在数据流通利用安全层面，综合利用隐私保护计算、区块链、数据使用控制等技术手段，保证数据的可信采集、加密传输、可靠存储、受控交换共享、销毁确认及存证溯源等，规避数据隐私泄露、违规滥用等风险。加强算法、模型、数据的安全审计，增强模型鲁棒性和安全性，保证高价值、高敏感数据“可用不可见”“可控可计量”“可溯可审计”，确保贯穿数据全生命周期各环节安全。

　　 （一）健全政策保障体系

　　 为建立健全数据基础制度体系，需要尽快出台关于数据产权、流通交易、收益分配以及安全治理等方面的政策文件。在新型基础设施的规划框架内，应研究制定国家数据基础设施建设规划。中央政府应当加大对国家数据基础设施建设的投资支持力度。各地区和部门也应在数据基础设施的规划布局、资金安排以及课题研究等方面给予重点支持。同时，鼓励社会资本积极参与国家数据基础设施的建设。 这样的措施不仅有助于完善我国的数据治理体系，而且可以促进数据资源的有效利用。通过建立明确的数据产权制度，可以保障数据所有者的合法权益，激发市场活力。此外，加强数据流通交易的相关规定，将推动形成统一开放的数据市场，从而提高资源配置效率。而合理制定收益分配与安全治理政策，则能够确保数据价值得到公平合理的分配，并有效防范数据安全风险。总之，这些举措对于推动数字经济高质量发展具有重要意义。

　　 （二）加快技术创新探索

　　 支持符合条件的行业和地区进行先行先试，探索构建数据基础设施。鼓励企业与科研机构增加研发投入，加速攻克数据流通与应用的关键技术，并促进重要成果的转化。通过国家重点研发计划课题招标、揭榜挂帅以及数据技术创新竞赛等形式推动技术创新。

　　 （三）强化标准和人才支撑

　　 强化标准支撑，研究制定数据基础设施相关标准规范。鼓励企业、社会团体、科研机构积极参与数据基础设施国际标准的制定工作。加强与ISO、IEC、ITU、IEEE、3GPP等国际标准化组织的合作，推动数据领域高水平专家在国际组织中担任重要职务。推动人才队伍建设，建立数据人才评价标准和评选机制。 这一系列措施旨在提升我国在全球数据领域的影响力和话语权。通过积极参与国际标准的制定，不仅可以确保我国的技术和产品能够更好地适应国际市场的需求，还能够为全球数据治理贡献中国智慧和中国方案。同时，推动高水平专家在国际组织中的任职，也有助于提升我国在国际规则制定中的地位，从而更好地维护国家利益。此外，建立科学的数据人才评价体系，有助于吸引更多优秀人才投身于数据基础设施建设，为长远发展奠定坚实的人才基础。